Il Commento

Un mese ancora, cantava in quel capolavoro di  “Quando” il rimpianto Pino Daniele.

Un mese ancora è quello concesso ai Comuni dal nuovo Decreto Sostegno quale termine per l’adozione delle delibere di approvazione del bilancio 2021. Un mese ancora, quindi, per approvare il Regolamento o i Regolamenti sul nuovo Canone Unico Mercati e sul nuovo Canone Unico Patrimoniale (a proposito: meglio CUP  o, vista la civiltà digitale, CPU?).

Era prevedibile e lo avevamo già scritto: https://www.idrico.it/index.php/2021/03/01/per-il-canone-patrimoniale-unico-cpu-nessun-rinvio-o-quasi/.

Ancora trenta giorni per sviscerare la ingarbugliata materia e provare a dipanare alcuni nodi giuridici che pongono complesse criticità interpretative di non agevole soluzione; problematiche che hanno in questi mesi conosciuto un ampio e vivace dibattito animato da interventi di operatori del settore, giuristi, associazioni professionali e persino dello stesso Mef. Non di rado le tesi sono risultate o apparse contrapposte e, francamente, ognuna sembra aver espresso fondati motivi di legittimità.

Proviamo i riepilogare i punti più dibattuti.

LA SOGGETTIVITA’ ATTIVA TRA COMUNI E PROVINCE

Sul podio, a nostro avviso, si pone, quanto ad urgenza, il tema della esatta individuazione della soggettività attiva nell’applicazione del Canone per le esposizioni pubblicitarie collocate sulle strade non comunali fuori dai limiti dei centri abitati e sulle strade provinciali che attraversano i centri abitati nei Comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti. Da un lato abbiamo la posizione di Anutel che, con un articolo di Alessandro Merciari del 26/1/2021 https://ntplusentilocaliedilizia.ilsole24ore.com/art/la-soggettivita-attiva-canone-unico-patrimoniale-ADKSIeFB, attribuisce, in maniera convincente, la esclusiva potestà impositiva ai Comuni in ragione del fatto che la suddivisione delle competenze di cui al comma 818 della Legge 160/2019 riguarderebbe soltanto la componente occupazione spazi e non anche quella legata alle esposizioni pubblicitarie. Anche il Mef sembra propendere per questa soluzione interpretativa. Dall’altro versante UPI, invece, ribadisce che l’individuazione del soggetto attivo e legittimato al prelievo non può che individuarsi nell’Ente deputato all’istruttoria dell’istanza ed all’eventuale rilascio del provvedimento finale di autorizzazione. Il problema è di non poco conto e, nell’accedere all’una o all’altra ipotesi interpretativa, si registrano perdite di gettito per gli Enti Locali coinvolti. In soccorso, nel definire la controversia, non giungono neppure gli atti parlamentari o gli studi preparatori che, anzi, appaiono quanto mai scarni o addirittura privi di indicazioni risolutive.

LA SERVITU’ DI PUBBLICO PASSAGGIO

Al secondo gradino possiamo registrare la tematica dell’applicabilità o meno del nuovo prelievo alle occupazioni realizzate su aree non pubbliche ma gravate da servitù di pubblico passaggio. Il Mef, con le risposte ai quesiti posti in occasione di Telefisco 2021,  ritiene che tali aree sfuggano al presupposto impositivo poichè : “il Legislatore ha inteso non ricomprendere nel presuppostoimpositivo la servitù di pubblico passaggio. Pertanto non si può fare riferimento alla dicatio ad patriam poiché la stessa costituisce una delle modalità della costituzione della servitù di pubblico passaggio e pertanto il suo richiamo non vale a realizzare l’attrazione nel prelievo. Di diverso avviso IFEL che , con una nota del 25/2/2021 a corredo della formulazione delle bozze regolamentari, “ richiamando l’orientamento giurisprudenziale formatosi sul tema (cfr. Cass. ss.uu. n. 158/1999), si deve a nostro avviso ritenere che l’occupazione di dette aree comporta una sottrazione della superficie occupata all’uso pubblico idonea a giustificare l’applicazione del nuovo canone unico patrimoniale.” Sul punto, peraltro, era già intervenuta Anutel con una puntuale ricostruzione del Dott. Alessandro Merciari https://ntplusentilocaliedilizia.ilsole24ore.com/art/la-servitu-pubblico-passaggio-canone-unico-patrimoniale-AD4yRDKB

LE SANZIONI

A completare la graduatoria, le difformità interepretative tra Mef e Ifel sulla graduazione delle sanzioni da applicare in caso di omesso versamento del canone dovuto alle scadenza previste. Ifel, ancora, si differenzia dal Mef: “Nel caso di omesso versamento, infatti, il MEF ha ritenuto doversi applicare la sanzione di cui all’art. 1, comma 821, lett. h), della legge n. 160 del 2020, la quale prevede una sanzione minima pari al canone dovuto, quindi del 100%. La scelta dello schema proposto (art.18) è ricaduta, invece, sull’applicazione di una sanzione più favorevole stabilita in misura pari al 30%, ritenuta più ragionevole, anche al fine di incentivare le regolarizzazioni tardive. Tale possibilità derogatoria appare percorribile in forza dall’art. 50, della legge n. 449 del 1997, il quale, come noto, sancisce la potestà regolamentare dell’ente anche con riferimento alle entrate diverse da quelle tributarie. D’altro canto, la lett. h) è collocata nel comma 821, che elenca i contenuti minimi del regolamento comunale, confermando quindi la potestà d’intervento in ambito sanzionatorio.”

ALTRE TEMATICHE

Anche con altre difficoltà interpretative e non certo di irrilevante impatto, dovranno poi confrontarsi i tecnici nel già arduo compito di redigere i regolamenti e predisporre le simulazioni tariffarie:

• La determinazione della superficie imponibile per le esposizioni pubblicitarie: https://ntplusdiritto.ilsole24ore.com/art/i-limiti-potesta-regolamentare-enti-locali-quale-metro-valutazione-metro-quadrato-ADrY99OB?utm_term=Autofeed&utm_medium=FBSole24Ore&utm_source=Facebook;
• La quantificazione della tariffa oraria per il canone mercati: https://ntplusdiritto.ilsole24ore.com/art/la-nona-ora-problemi-interpretativi-il-canone-mercati-ADP7r7NB?utm_term=Autofeed&utm_medium=FBSole24Ore&utm_source=Facebook
• L’individuazione dell’Ente deputato alla riscossione del prelievo in caso di veicoli ad uso pubblico circolanti su territori diversi;
• Le modalità di determinazione del canone ai veicoli ad uso privato con espresso riferimento alla individuazione della esatta superficie imponibile (i previgenti criteri prevedevano tariffe in funzione della portata).

E’ infine su due altri terreni che il dibattito tra i giursti si accende:

• La giurisdizione: se ordinaria o, in effetti, tributaria
• Le possibili affezioni di incostituzionalità della norma specie con riferimento ai limiti posti o da porsi agli aumenti tariffari

Nel frattempo, sempre con lo stesso Decreto Sostegno, il Governo ha prorogato al 30 giugno l’esenzione per il pagamento del suolo pubblico per ambulanti e pubblici esercizi e al 31 dicembre è stato prorogato il regime semplificativo ed agevolativo per la richiesta di concessioni di suolo per i pubblici esercizi.

Dunque, ancora 30 giorni per sciogliere i nodi posti dalla non proprio felice formulazione di alcuni commi della Legge 160/2019; nodi che più che giuridici, a questo punto, appaiono davvero gordiani e, forse, proprio come nel caso dell’antica capitale Frigia, necessiterebbe, a dipanare la matassa e ad evitare un contenzioso che si preannuncia ormai come certo, un risoluto e decisivo intervento del legislatore.

La tanto attesa ed agognata proroga, alla fine, non c’è stata.

Nella definitiva conversione in Legge del Milleproroghe (D.L.183/2020), non si rinviene traccia di rinvii, automatici o facoltativi, all’anno 2022, per l’entrata in vigore del nuovo prelievo. I Comuni avranno quindi un mese di tempo per adottare i Regolamenti (uno quello per il Canone Unico ed uno per il Canone Mercati).

Trenta giorni per riscrivere le norme e disciplinare le occupazioni di suolo e dei messaggi pubblicitari nel territorio. Così, gli Enti Locali saranno chiamati a predisporre attività piuttosto complesse ed articolate. Si tratterà, infatti, di allestire anche e soprattutto i nuovi piani tariffari;  operazione, quest’ultima, tutt’altro che agevole e che impegnerà i Funzionari ed i Dirigenti nell’analisi delle banche dati, nell’estrapolazione ed aggregazione delle casistiche, nella simulazione degli effetti dei nuovi coefficienti moltiplicatori coordinandoli con le tariffe standard previste dalla Legge 160/2019 nell’ottica, più che diffusa e scontata, di voler mantenere inalterata la pressione fiscale previgente.

Saranno perlopiù gli Uffici delle Entrate, spesso individuati quali coordinatori del processo di redazione dei testi regolamentari e, comunque, chiamati giocoforza in causa sulla materiale applicazione dei nuovi prelievi, a doversi fare carico di raccordare gli interventi dei vari uffici coinvolti dai numerosi processi: Attività Produttive, Urbanistica, Polizia Locale, ecc.

Un tema delicato e centrale, con cui gli estensori delle nuove normative locali dovranno fare i conti, sarà infine quello della predisposizione, dell’individuazione o del  ridisegno degli iter per il rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni. Non poche e ragguardevoli si segnalano, al proposito, le insidie tecniche ed operative nel coordinamento di dettaglio delle varie e spesso difformi fasi tra i differenti uffici (raccolta pareri, avanzamento pratiche, modalità di rilascio, ecc.).

C’è di più. Alcuni pesanti interrogativi si addensano anche sulla strutturazione e sul taglio con cui caratterizzare  i regolamenti in assenza di adeguati strumenti di governo urbanistico del territorio quali, ad esempio, i Piani Generali degli Impianti Pubblicitari. Il legislatore si è limitato ad inserire nella normativa soltanto un blando richiamo disponendo di riportare nei regolamenti alcuni valori essenziali e senza porre vincoli stringenti ma, sta di fatto, che, la carenza di tali strumenti di pianificazione territoriale rischia di pregiudicare la costruzione di un quadro organico di intervento nella gestione della comunicazione pubblicitaria e nell’occupazione degli spazi pubblici.

Dunque, le attività di redazione delle norme regolamentari, che diventano oggi fonti normative primarie, dovranno conoscere una brusca accelerazione.

A ricordarlo è anche l’IFEL (www.fondazioneifel.it) che, con due differenti note rivolte agli Enti Locali, affronta in questi giorni i temi delle gestioni a “canone fisso” e della necessità di adeguare le bozze regolamentari già diffuse.

In particolare, per le gestioni a canone fisso, IFEL, fugando alcuni dubbi sorti al riguardo, ritiene che tale modalità gestionale (che sostanzialmente prevede che il concessionario delle attività di accertamento e riscossione riconosca all’Ente una somma fissa, a forfait, accollandosi tutti gli oneri gestionali e trattenendosi le quote eccedenti il canone fisso riconosciuto all’Ente), possa ancora risultare compatibile con il nuovo quadro normativo delineatosi in materia di Canone Patrimoniale Unico. Trattasi, è bene specificarlo, di disciplina che si attaglia soprattutto agli Enti di piccole dimensioni.

IFEL poi, nella seconda nota, recupera alcune tematiche segnalando la necessità di un loro inserimento nel “corpus” regolamentare.

I maggiori punti di novità di questa revisione riguardano, per Ifel:

• una diversa formulazione degli art. 4 e 23¸ rubricati rispettivamente “Tipologia degli impianti pubblicitari” e “Tipologia degli impianti delle affissioni”;
• la previsione di una facoltatività di inserimento nel regolamento comunale dell’art.26, intitolato “Modalità delle pubbliche affissioni”;
• una diversa formulazione dell’art. 48, con riferimento alle occupazioni con cavi e conduttore, resasi necessaria a seguito della riscrittura delle modalità di assoggettamento disposta dall’art. 1, comma 848, legge n. 178/2020;
• il perfezionamento dell’art. 49, in cui la definizione di passo carrabile e la relativa disciplina sono state declinate con maggior coerenza con la definizione, alla luce delle evidenze giurisprudenziali della Cassazione.

Si tratta, in buona sostanza, di un recepimento, quanto mai opportuno, delle problematiche, delle criticità e delle posizioni emerse nel dibattito dottrinario che ha visto impegnati in questi mesi studiosi, operatori del settore e tecnici del Mef. Ed è proprio dagli approdi cui sono giunti questi ultimi in materia di servitù di pubblico passaggio e di sistema sanzionatorio che, nello specifico, Ifel sembra marcare le distanze.

LE DIFFERENZE CON IL MEF:  Sul sistema sanzionatorio Ifel sostiene che: “Nel caso di omesso versamento, infatti, il MEF ha ritenuto doversi applicare la sanzione di cui all’art. 1, comma 821, lett. h), della legge n. 160 del 2020, la quale prevede una sanzione minima pari al canone dovuto, quindi del 100%. La scelta dello schema proposto (art.18) è ricaduta, invece, sull’applicazione di una sanzione più favorevole stabilita in misura pari al 30%, ritenuta più ragionevole, anche al fine di incentivare le regolarizzazioni tardive. Tale possibilità derogatoria appare percorribile in forza dall’art. 50, della legge n. 449 del 1997, il quale, come noto, sancisce la potestà regolamentare dell’ente anche con riferimento alle entrate diverse da quelle tributarie. D’altro canto, la lett. h) è collocata nel comma 821, che elenca i contenuti minimi del regolamento comunale, confermando quindi la potestà d’intervento in ambito sanzionatorio.

Sulla servitù di pubblico passaggio ancora Ifel ritiene che: “ Un ulteriore elemento di divergenza con il MEF, già connotato da numerosi interrogativi, è quello che attiene alla realizzazione del presupposto impositivo nei casi di occupazioni effettuate su aree private soggette a servitù di pubblico passaggio. Come è noto tale fattispecie non è contemplata dalla nuova disciplina del Canone unico. In particolare, alla luce delle argomentazioni sostenute dal MEF, l’assenza di un espresso richiamo normativo determinerebbe il venire meno della soggettività passiva del canone, determinandosi così un elemento di forte discontinuità rispetto alla disciplina previgente nella quale, si ricorda, tanto in regime Tosap che in regime Cosap, il legislatore aveva espressamente previsto l’assoggettabilità delle occupazioni degli spazi privati, quando, per volontà del proprietario, tali spazi siano messi a disposizione di una platea indefinita di cittadini per soddisfare un’esigenza comune ai membri della collettività uti cives.

La lettura ministeriale non trova pertanto condivisione nello schema di regolamento proposto (art. 33) in quanto, richiamando l’orientamento giurisprudenziale formatosi sul tema (cfr. Cass. ss.uu. n. 158/1999), si deve a nostro avviso ritenere che l’occupazione di dette aree comporta una sottrazione della superficie occupata all’uso pubblico idonea a giustificare l’applicazione del nuovo canone unico patrimoniale.

Questo assunto trova ulteriore conforto nell’art. 825 del Codice Civile, rubricato “Diritti demaniali su beni altrui”, il quale prevede che “Sono parimenti soggetti al regime del demanio pubblico [c.c. 823] i diritti reali che spettano allo Stato, alle province e ai comuni su beni appartenenti ad altri soggetti [c.c. 824], quando i diritti stessi sono costituiti per l’utilità di alcuno dei beni indicati dagli articoli precedenti o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi.” . In sostanza, tutte le volte che le servitù di uso pubblico vengono in essere a vantaggio di una collettività indeterminata di persone, debbono sottostare al regime autoritativo previsto per le aree demaniali. La servitù di pubblico passaggio è a tutti gli effetti un diritto reale di godimento spettante alla collettività di transitare liberamente sul bene del privato”

Sul punto, peraltro, era già intervenuta Anutel con una puntuale e convincente ricostruzione del Dott. Alessandro Merciari https://ntplusentilocaliedilizia.ilsole24ore.com/art/la-servitu-pubblico-passaggio-canone-unico-patrimoniale-AD4yRDKB

E sempre la stessa Anutel (www.anutel.it), ancor prima, aveva adeguato ed aggiornato agli emergenti orientamenti, le bozze di Regolamento e l’ulteriore documentazione  (delibera tipo, coefficienti, relazioni) a corredo.

Quindi al 31 marzo la scadenza per l’adozione dei Regolamenti ?

Teoricamente si ma, in realtà, il 31 marzo rappresenta il termine per l’approvazione dei bilanci e, in questo incerto e movimentato scenario politico, non è certo da escludersi una proroga.